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税收滞纳金作为税收征管中的重要制度，其设立初衷在于督促纳税人及时履行纳税义务，保障国家税收权益。然而，关于税收滞纳金是否可以超过税款本金这一问题，多年以来，在税收征管实践和司法审判中却存在分歧。尤其是，2023年人民法院案例库发布了一则涉税款的破产债权确认纠纷的案例，税务和司法的分歧更为明显。今年国税总局公布的新《中华人民共和国税收征收管理法（修订征求意见稿）》中，将原来的“滞纳金”改为“迟纳金”，真的能改变当前的争议？

税务机关与司法机关在“税款滞纳金能否超过欠税本金”这一问题上长期存在分歧的根源，在于《中华人民共和国税收征收管理法》（2015）与《中华人民共和国行政强制法》的规范冲突。

a. 税务机关观点：滞纳金无上限，依据是《税收征管法》

包括国家税务总局在内的大多数税务机关认为，税款滞纳金没有法定上限，可以超过欠税本金。税务机关的依据是《税收征管法》及相关规定。

《税收征管法》第32条规定，纳税人未按照规定期限缴纳税款的，扣缴义务人未按照规定期限解缴税款的，税务机关除责令限期缴纳外，从滞纳税款之日起，按日加收滞纳税款万分之五的滞纳金。

另外，现行《中华人民共和国税收征管法实施细则》（2016）还明确规定了滞纳金的起止时间。其中，第75条规定，税收征管法第三十二条规定的加收滞纳金的起止时间，为法律、行政法规规定或者税务机关依照法律、行政法规的规定确定的税款缴纳期限届满次日起至纳税人、扣缴义务人实际缴纳或者解缴税款之日止。

因上述规定条款未设置滞纳金的上限标准，税务机关据此认为滞纳金可以持续累积直至税款清偿完毕，因此实践中可能出现滞纳金超过欠税本金的情况。

b. 司法裁判观点：从“裁判口径不一”到“倾向以本金为限”，依据为《行政强制法》

司法系统对这一问题的态度经历了阶段性变化。2023年之前，裁判尺度并不统一，各级法院对“滞纳金能否超过欠税本金”的裁判标准存在较大差异。部分法院支持税务机关观点，认为《税收征管法》作为特别法未设上限时，因此滞纳金可超过本金；也有法院对超过本金部分的滞纳金不予支持。

2023年，随着人民法院案例库发布了一则破产债权（税款债权）确认纠纷典型案例【（2023）苏01民终6513号】，司法裁判观点逐渐趋于统一——法院更倾向于援引《行政强制法》对滞纳金的金额进行限制，认定“税款滞纳金不得超过欠税本金”。

《行政强制法》第45条规定，行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定，当事人逾期不履行的，行政机关可以依法加处罚款或者滞纳金。加处罚款或者滞纳金的标准应当告知当事人。 加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额。而根据《行政强制法》第12条，行政强制执行的方式包括加处罚款或者滞纳金。

据此，法院认为，税款滞纳金属于《行政强制法》规定的行政强制执行方式，因此应受《行政强制法》关于“滞纳金不得超过本金”的强制性规定约束。

税务机关和司法机关针对上述问题的分歧，虽然在现行立法或司法解释层面并未得到解决，但2023年后的司法实践已呈现出明显统一的裁判倾向。

因税收滞纳金能否超过欠税本金而产生的纠纷大多出现在破产债权确认案件中，下面作者就以2023年的入库案例为例，分析当前司法裁判的主流观点。 

【案例】国家税务总局南京市某区税务局诉南京某公司破产债权确认纠纷案

国家税务总局南京市某区税务局向破产企业南京某公司申报债权690,909.24元，其中税款343,479.61元，滞纳金347,429.63元。破产管理人认为滞纳金不应超过税款本金，故仅确认343,479.61元滞纳金债权，对超出部分的3,950.02元不予确认。

一审判决：

南京市某区人民法院判决支持某区税务局，确认其对超出税款本金部分的滞纳金3,950.02元享有破产债权。

南京市中级人民法院撤销一审判决，驳回税务机关的全部诉讼请求，认为：

该案明确了税务机关加收税款滞纳金属于行政强制执行行为，应当遵守《行政强制法》的限制性规定，从而确立了"滞纳金不得超过税款本金"的裁判规则。因入库案例对同类案件具有参考作用，近两年来，各级法院基本都遵循这一裁判标准。

如前所述，从法律层面看，税务和司法审判产生分歧的根源在于《税收征管法》与《行政强制法》的规范冲突。但该问题的核心实质上在于税收滞纳金的性质，即税收滞纳金是否属于《行政强制法》第12条规定的行政强制执行方式。

对此问题，当前的裁判观点认为税收滞纳金具有惩罚性，属于行政强制执行方式。但税局机关一般认为，税收滞纳金本质上是税收征收行为，不是行政强制法所规定的“加处罚款及滞纳金”行为，两者在适用法律、加收(处)前提、起始期限、履行程序、强制性等方面有诸多不同，不是同一概念，因此不适用行政强制法。

但当前的主流裁判观点，明显给一直主张滞纳金可以超过欠税数额的税务机关带来了压力。

2025年3月28日，国家税务总局会同财政部就《税收征管法（修订征求意见稿）》向社会公众公开征求意见。其中，将税收“滞纳金”修改为税款“迟纳金”颇引人注目。国家税务总局在修订说明中更是直言，“因与行政强制法中的滞纳金法律性质不同，将税收征管法的滞纳金修改为税款迟纳金”。

税款的滞纳金到底是否属于行政强制执行行为？将“滞纳金”修改为“迟纳金”是否就能改变其性质？

关于滞纳金的性质主要有以下三种观点：

《税收征管法》修订征求意见稿，将"滞纳金"修改为"迟纳金"，显然试图通过概念的区分来强化税款滞纳金的经济补偿属性。但仅仅文字表述的修改，是否能避开是行政征收行为还是行政强制行为之争议，并解决滞纳金是否能超过欠税数额的分歧？

作者注意到，修订征求意见稿中虽然将“滞纳金”改为“迟纳金”，但征收比例并没有变化，仍是每日万分之五的标准，相当于18.25%的年利率，这显然远高于当前市场上的融资成本。2025年9月中国人民银行公布一年期的贷款市场报价利率（LPR）为3%，五年期的为3.5%。据此，现行民间借贷的利率保护上限也仅为12%（4倍一年期LPR）。

这种情形下，税收滞纳金显然是具有惩罚性质。如果仍坚持认为税收滞纳金单纯系税款资金的占用损失，恐难让人信服，也并非改变一个字就能改变其中所包含的惩罚性质。

综上所述，要改变当前关于税款滞纳金能否超过税款本金的争议，不是仅仅将“滞纳金”改为“迟纳金”就能解决问题，更应遵循“实质重于形式”的原则。

如果税务机关认为，税款滞纳金或税款迟纳金，仅是纳税人迟延履行纳税义务给国家造成的税款资金占用损失，建议按照市场融资标准将征收比例降低到合理的标准。比如，参照民间借贷司法解释的做法，按照LPR的一定标准合理确定滞纳金或迟纳金的标准。否则，不排除司法机关仍有可能按照“实质重于形式”的原则，将“税款迟纳金”认定为《行政强制法》中的滞纳金。